Las leyes ambientales en el ojo de la tormenta: Un análisis comparativo en torno a la legislación sobre glaciares, bosques y humedales en Argentina

Abstract

En este trabajo proponemos una comparación entre los procesos de debate, sanción y aplicación de dos leyes y un proyecto de ley de presupuestos mínimos de protección ambiental: la ley 26.331 de Bosques (2007), la ley 26.639 de Glaciares (2010) y el proyecto de ley de Humedales. El artículo 41 de la Constitución Nacional de la República Argentina establece un esquema de competencias concurrentes entre Nación y provincias en materia ambiental: corresponde a la primera "dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales". Esta facultad encuentra su límite en el hecho de que las provincias conservan todo el poder no expresamente delegado a la Nación (artículo 121) y detentan el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios (artículo 124). Por su parte, la ley 25.675 General del Ambiente precisa que una norma de presupuestos mínimos es "toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental".El esquema constitucional proporciona un marco general, mientras que su funcionamiento concreto se va construyendo caso por caso, a través de procesos que son a la vez conflictivos, negociados y creativos. Estos decantan en arreglos institucionales específicos, y están atravesados en cada nivel de gobierno por tensiones y conflictos de intereses, y por determinadas construcciones discursivas de los respectivos problemas (Hajer, 1995). Esta dinámica compleja no permite visualizarlos como una negociación bilateral Nación-provincias, ya que cada nivel de gobierno está sujeto a un escenario de presiones, influencias, conflictos, alianzas y negociaciones. Para ilustrar estas afirmaciones, presentaremos aquí una caracterización de los principales actores involucrados en las controversias por la sanción e implementación de las tres leyes mencionadas, a partir de la consideración de los discursos movilizados en cada caso y de las particularidades que emergen de las diferentes dinámicas. Destacaremos dos aspectos principales. En primer lugar, el esquema de los presupuestos mínimos no solamente determina la estructura jurídico-institucional de las regulaciones ambientales de alcance nacional en Argentina, sino que, por ello mismo, configura también una determinada estructura de oportunidades que permite a los diferentes actores desplegar ciertos tipos de estrategias con preferencia a otras. Cabe entonces indagar si entre los tres casos surgen patrones recurrentes que se consoliden en esquemas de interacción y repertorios argumentativos, o en sentido contrario, si las diferencias en la dinámica de los respectivos procesos pueden relacionarse con aspectos propios de los diversos objetos de regulación, tales como su distribución en el espacio (cuántas provincias y qué parte de ellas tienen glaciares, bosques y/o humedales) o la estructura de las actividades económicas relacionadas con su uso, apropiación o degradación. En segundo lugar, dado que este esquema exige que la regulación ambiental sea procesada como mínimo en dos escalas (nacional y provincial), interesa estudiar las diferencias entre esos niveles en lo que se refiere a la configuración de los conflictos y a los discursos movilizados.A partir de la lectura crítica y el análisis de diversas fuentes primarias y secundarias, buscamos reconstruir los escenarios en torno a la sanción y aplicación de las leyes: qué actores intervienen, cuáles son los intereses afectados y qué discursos y conocimientos se movilizan. Nos concentramos en el nivel nacional y en ciertas provincias seleccionadas a modo de ejemplo, en función del interés intrínseco que presentan y de la disponibilidad de información. En los tres apartados que siguen, nos referimos a los procesos de debate y sanción de las leyes de Bosques, Glaciares y Humedales, en ese orden. Finalmente, en un apartado de conclusiones, retomamos en perspectiva comparativa los principales resultados.