La cuestión federal pendiente: sistemas previsionales locales y brechas contributivas

Abstract

Es llamativo el escaso debate existente en torno a la conformación actual del sistema previsional en la Argentina, a lo cual se suma la baja disponibilidad de información que da cuenta de un vacío en la política social que requiere ser analizado, particularmente dado el peso que este componente tiene en el sistema de Seguridad Social.El presente capítulo propone abordar la brecha contributiva a nivel federal, a partir del análisis y la descripción de las diversas instancias jurisdiccionales intervinientes en el sistema previsional. El objetivo que persigue es realizar una aproximación y relevamiento de las di- versas normas existentes, anteriores y posteriores a la ley 26.425/08 que disuelve el pilar de capitalización individual y unifica los fondos en el régimen previsional de reparto,y las distintas disposiciones a nivel provincial, como también las distintas formas de aseguramiento a través de regímenes especiales(fuerzas armadas, personal docente, entre otros) y las cajas profesionales.Uno de los aspectos centrales, que motiva el desarrollo que se realiza a lo largo de esta investigación, es la ausencia de información unificada y consolidada, rasgo que ha caracterizado a la Seguridad Social en la Argentina, pero tras los esfuerzos de unificar con la creación de sistemas únicos y posteriormente denominados integrados es aún más llamativa la escasez de datos centralizados. Así, luego dela reforma introducida por la ley 24.241/93, vigente a partir de 1994,existen y funcionan en plenitud más de 140 regímenes independientes del sIjyP, compuestos por ?13 cajas o institutos de empleados provinciales, 22 cajas de empleados municipales, 75 cajas de previsión social para profesionales en las provincias, 24 cajas complementarias o compensatorias, 4 regímenes especiales, cajas de previsión para empleados de bancos provinciales, regímenes especiales para el personal policial de provincias, y además para las Fuerzas Armadas a través del Instituto de Ayuda Financiera (IAF),y personal de organismos de seguridad (Prefectura, Gendarmería,Servicio Penitenciario Nacional) (García Rapp, 2011: 3). Cabedestacar que de acuerdo con la legislación vigente resulta posible la apertura de nuevos regímenes a nivel provincial, municipal o bajo la modalidad de cajas complementarias, que acentúan los rasgos de desintegración en el sistema, en tanto no se ha establecido un organismo de coordinación para todas las entidades. Una de las características del régimen previsional es la desintegración, debido a que si bien todos estos sistemas provinciales, locales y regímenes especiales otorgan prestaciones por vejez, invalidez y supervivencia, difieren en la determinación de su cuantía y en las condiciones de acceso. En la mayoría de los casos, los regímenes de las fuerzas armadas y de seguridad, así como las cajas provinciales, establecen otros requisitos, generalmente menores que los del régimen general del sIPA, tanto en edades de retiro como en años de aporte (Bertranou et al.,2011). A ello debe agregarse la presencia de prestaciones no contributivas históricamente vinculadas a los riesgos relacionados con la falta de ingresos, o por razones de discapacidad o invalidez,que si bien pertenecen a la órbita del sistema nacional,varias provincias y ciertas jurisdicciones municipales contemplan algunas de estas prestaciones, con requisitos de acceso y permanencia diferentes al régimen nacional.Partiendo de la escasa información disponible, el análisis realiza una primera aproximación del estado actual del sistema previsional en clave federal, a partir del relevamiento normativo y la información sobre cobertura disponible de los regímenes previsionales provinciales y de las cajas especiales, buscando identificar las brechas de provisión y cobertura existentes,indagando en qué medida obedecen a problemas vinculados a la cobertura de los regímenes provincia- les o en el régimen nacional,o se trata de un déficit estructural de funcionamiento desintegrado del sistema. Al respecto, se incursiona sobre la respuesta judicial a partir del relevamiento jurisprudencial de algunos casos paradigmáticos.En definitiva, una vez analizadas las características de los distintos regímenes contributivos existentes en la Argentina, se avanza con los límites señalados en la identificación de las brechas, tanto en términos de cobertura como de capacidades institucionales (político- administrativas, de recursos, técnicas, de coordinación interjurisdiccional) para el funcionamiento del sistema previsional en la Argentina.