La definición de lo regional en las estrategias de gobernanza. Instituciones, procesos de regionalización y territorialización precaria en la Argentina de los 2000

Abstract

La problemática acerca de la definición de lo regional en las estrategias de gobernanza evidencia al menos dos aspectos a analizar. Por un lado, desde una connotación teórica, refiere a la conceptualización de región que se utiliza en las políticas públicas basadas en este tipo de estrategia. Por otro lado, a partir de una connotación práctica, refiere a quienes son los actores que efectivamente definen la región beneficiaria de este tipo de política pública al momento de su aplicación. Dos aspectos que nos habilitan a preguntarnos tanto ¿qué se entiende por región en la política pública basada en estrategias de gobernanza regionales? así como ¿qué actores efectivamente son los que construyen las regiones que la política pública promueve en base a este tipo de estrategias?Esta problemática teórico-práctica inescindible da cuenta de una cuestión regional que ha tomado relevancia en la última década, reforzada por la emergencia de estrategias de gobernanza que reconocen a la institucionalidad regional como intermediaria necesaria y decisiva entre la aplicación de este tipo de política y los beneficiarios de las mismas. Este reconocimiento conlleva la retirada del Estado del direccionamiento explícito de la política pública y la delegación de roles clave a la institucionalidad regional, que hace de esta una experiencia diametralmente diferente a la experiencia desarrollista de la segunda mitad del siglo XX.El esquema propuesto por las estrategias de gobernanza se encuentra bastante generalizado, lo que obliga a hacer explícito que en este capítulo se abordará un tipo particular de política pública. Se trata de las políticas públicas de desarrollo regional orientadas a fomentar aglomeraciones productivas de pequeñas y medianas empresas (PYME). Son políticas de competitividad regional que ven en la innovación tecnológica un paso indispensable para la inserción internacional de las PYME argentinas. Comenzaron a aplicarse en la Argentina de los 2000, vinculando desarrollo, regiones e instituciones, y pueden entenderse como una tercera oleada de política PYME que dio continuidad a una serie de instrumentos presentes desde la década del 90, aunque en el marco de políticas de competitividad horizontal y de competitividad sectorial (Sztulwark, 2010).Aunque son políticas públicas nacionales, las provincias también se encuentran vinculadas a su aplicación. No son solamente políticas que se aplican en los territorios provinciales, al promover la asociación entre actores empresariales e institucionales, habilitan la participación de diferentes reparticiones nacionales, provinciales y locales convocadas desde abajo, es decir, desde una estrategia de tipo bottom-up. Este es el caso de un grupo de localidades del sur de la provincia de Santa Fe que conducen un proceso de regionalización en torno a la producción de maquinaria agrícola con epicentro en la localidad de Las Parejas (Departamento Belgrano de la Provincia de Santa Fe) que también involucra a localidades del sur de la provincia de Córdoba. La asociación entre los actores ubicados en estas localidades reúne en la institucionalidad regional a diferentes reparticiones de los gobiernos locales y del Gobierno de la Provincia de Santa Fe y Córdoba. La Región de la Maquinaria Agrícola argentina (RMA) queda así institucionalizada a partir de la estrategia de gobernanza que impulsó la creación de una asociación ad-hoc denominada por los mismos actores regionales como: Cluster Empresarial CIDETER de la Maquinaria Agrícola (CECMA).La presencia de la idea de cluster en el nombre de la asociación da cuenta de las bases teóricas de la política pública. Los conceptos a partir de los que se busca fomentar la PYME aglomerada tienen un fuerte vínculo con el Nuevo Regionalismo (Keating, 1998, Lovering, 1999), conceptos como Cluster, Distrito Industrial, Sistemas regionales de innovación, fueron parte de las políticas sugeridas mediando los 2000 (ver Fernández; Amin; Vigil, 2008). Las ideas que de ellos derivan siguen siendo aplicadas actualmente en forma de instrumentos de política pública que estimulan la canalización institucional de la cooperación y la asociatividad de los actores regionales como herramienta de desarrollo.Precisamente, el énfasis que a partir de la promoción de la cooperación y la asociatividad se ha puesto en la cohesión regional ha recibido fuertes críticas. Se señala que este enfoque acentúa la homogeneidad y desatiende las heterogeneidades y las asimetrías regionales, omitiendo los comportamientos selectivos inherentes a la cooperación (Schmitz, 1999, 2000) y a la circulación de conocimiento (Giuliani, 2005; Giuliani; Bell, 2005), es decir, a la vinculación mutua observada entre los actores regionales (Morrison; Rabelotti, 2005; 2009). Un punto sensible al tratarse de políticas públicas que se presentan como políticas públicas de desarrollo regional, por lo que no buscan un mero impacto sectorial sino que explícitamente buscan beneficiar a la PYME aglomerada por su vínculo con la comunidad a la que pertenece (ver PNUD-Naclerio, 2010).En este sentido, considerando que un rol delegado a la institucionalidad regional es definir la región beneficiaria de la política pública, este capítulo pretende dar cuenta que la institucionalidad a la que se le delega la definición de lo regional ingresa a un debate amplio que involucra procesos de regionalización, procesos de territorialización y procesos de territorialización precaria. Pensar la región como proceso de regionalización recupera una antigua acepción que la vincula a la idea de poder, y hace evidente la vinculación de los debates conceptuales entre región y territorio, por lo que se propone desandar el argumento siguiente.Las regiones impulsadas recientemente en Argentina pueden analizarse como un proceso de regionalización construido en base a la territorialización de ciertos grupos de actores sociales. Las instituciones en este contexto son un instrumento para su concreción, por lo que el rol que hoy ocupan en la política pública merece ser atendido, considerando que los procesos de regionalización también admiten la territorialización precaria de los actores ajenos a la institucionalidad regional y por ende a la lógica que define lo regional. Para desandar este argumento, se realizará el recorrido teórico pertinente. En primer lugar, dando cuenta de por qué pueden entenderse a las regiones como procesos de regionalización, en segundo lugar, presentando su vinculación a estrategias de territorialización y, en tercer lugar, advirtiendo la posibilidad de territorialización precaria en la política pública de desarrollo regional. Finalmente, se reflexionará sobre tres observaciones que emergen del argumento desplegado, advirtiendo la vinculación entre las instituciones, los procesos de regionalización y la territorialización precaria en la política pública aplicada en los 2000 a partir del análisis de la bibliografía especializada que abordó el caso de la RMA.