Activismo legislativo en contexto neoliberal: La sanción de la ley de regularización de asentamientos populares en Argentina en el año 2018

Abstract

El 10 de octubre de 2018 se sancionó en la Cámara de Senadores da Argentina la ley 27453, denominada Régimen de regularización dominial para la integración urbana. Previamente había obtenido media sanción por la Cámara de Diputados. Se trata de una ley federal que tiene por objetivo la regularización dominial, tanto de los asentamientos populares que ocupan tierra pública fiscal nacional como aquellos que lo hacen en suelo de propietarios privados. Esto sucedió en el marco del gobierno neoliberal de Mauricio Macri, que llegó al poder en diciembre de 2015 y luego de perder en su intento reeleccionario venció su mandato el 10 de diciembre de 2019. Los asentamientos populares son denominados en el lenguaje coloquial como villas (barrios con una trama urbana irregular y con mayor densidad poblacional, además de ser por lo general los más antiguos) y asentamientos o tomas de tierra (con trama urbana amanzanada, con lotes de mayor tamaño que las villas, más recientes y en muchos casos producto de una ocupación planificada). En el mundo académico o político se les otorga el nombre de asentamientos informales, irregulares, vulnerables, subnormales, etc. Optamos por esa denominación de asentamientos populares porque las anteriores son objeto de fuertes polémicas, en particular la dicotomía formal-informal (CASTILLO de HERRERA y PRADILLO COBOS, 2015). En el marco de la ley se ha optado por llamarlos barrios populares. Por lo tanto, utilizaremos en este artículo nuestra denominación o la da ley indistintamente para incorporar el término de dicha normativa. Como plantea Fernandes “la definición de informalidad es imprecisa y multidimensional, y abarca aspectos físicos, socioeconómicos y legales” (2011: p.2). No obstante, las mayores discusiones se dan entorno a lo legal. La situación donde una ley tan amplia y abarcativa sobre la problemática del acceso al suelo urbano surgiera en el marco de un gobierno neoliberal significa una paradoja. Es la primera ley que incluye desde el alcance federal la propuesta de expropiación de suelo urbano en manos de propietarios privados para regularizar asentamientos informales (había una previa de la década del 1990 sobre aquellos ubicados en tierras fiscales nacionales). Sucedió en un contexto de un gobierno que durante su mandato no había ejecutado políticas públicas de suelo o un plan de vivienda de interés social. Sólo había modificado un programa de acceso al crédito destinado a viviendas de clase media que se había iniciado en el Gobierno de Cristina Fernández (SEGURA y COSACOV, 2019), incorporando medidas de indexación, intentando imitar el sistema chileno de vivienda. Esta situación, en contexto inflacionario, llevó a que muchas familias estuvieran sobreendeudadas desde el año 2019 tuvieran serias dificultades de pagar la hipoteca. Para esto último, en los gobiernos de Mauricio Macri y luego Alberto Fernández (2019-2023) adoptaran algunas medidas paliativas como por ejemplo estirar los plazos de pago para que las cuotas fueran menores o congelar los montos. Mayor paradoja significa que la ley fuera propuesta por organizaciones sociales de la economía popular en concordancia con la ONG Techo y Cáritas (organización de asistencia de la Iglesia Católica). No obstante, no puede dejar de vincularse su sanción tanto a la capacidad de presión de algunas de las organizaciones socioterritoriales a fin de obtener alguna política para los asentamientos populares como la búsqueda de la ampliación de la base electoral para la reelección de Mauricio Macri en el año 2019. Por su parte, veremos que algunos de los contenidos de la ley (el organismo de aplicación elegido y en particular, la falta de mecanismos para dotarse de un presupuesto), evidencian a la propuesta casi como letra muerta al momento de nacer, pero puede ser interpretado como un paso (su relevancia se verá con el tiempo) en la seguridad en la tenencia para los vecinos de estos barrios, en particular ante la amenaza de desalojo. No preguntamos: ¿cómo surgió esa ley a partir de la propuesta de organizaciones de la economía social y algunas ONGS? ¿cómo comprender que esto surgiera en el contexto de un gobierno neoliberal? ¿Cómo explicar los contenidos de la ley tomando en cuenta los objetivos, instrumentos y organismos públicos de aplicación? Para responder estas preguntas en primer lugar, indagaremos en los antecedentes de activismo legislativo para que se dieran las condiciones de surgimiento de la norma y las estrategias de las organizaciones sociales que la impulsaron. En segundo orden, analizaremos los contenidos de la ley y, luego, las tensiones del gobierno neoliberal y las organizaciones socioterritoriales en relación al decreto de reglamentación establecido en el año 2019 en cuanto política de regularización dominial. Por último, presentaremos algunas conclusiones. La metodología elegida es cualitativa y se basa en la utilización de dos tipos de fuentes. Las secundarias: la ley 27.453 y decretos previos y posteriores sobre el tema, documentos de las organizaciones socio-territoriales y sus miembros y entrevistas a funcionarios públicos, miembros de las organizaciones impulsoras de la ley y actores del campo legislativo. Las entrevistas fueron realizadas entre los años 2017 y los primeros meses del 2020.