A tres décadas de la Ley 23.877 de Innovación y Cambio Tecnológico ¿Valió la pena? Un estudio de los elementos que permitieron dicha transformación y el impacto que tuvo en términos de innovación y cambio tecnológico

Abstract

La historia de las políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) argentinas es compleja y no está ausente de marchas y contramarchas. En esta ponencia nos vamos a concentrar especialmente en la transformación acaecida en la estrategia de incentivo a la innovación y el cambio tecnológico en Argentina en la década del 90´. A partir de la sanción de la Ley 23.877 en 1990, el esquema de promoción a la innovación y el cambio tecnológico argentino viró desde una lógica vertical instrumentada desde grandes Institutos Tecnológicos, hacia una lógica horizontal y competitiva que buscó promocionar los procesos innovativos que surgiesen de iniciativa privada mediante facilidades financieras (Aristimuño, 2019). Esencialmente dos elementos de la ley 23.877 modificaron la estrategia de incentivo a la innovación y el cambio tecnológico. El primero fue la creación de la figura de UVTs, mediante la cual las empresas podían acceder comercialmente a las capacidades contenidas en las distintas instituciones del complejo de CTI. El segundo fue la activación de una batería de instrumentos financieros para la inversión en I+D de las empresas. Esto implicó un cambio radical en la forma en la que se fomentaba el cambio tecnológico ya que, hasta entonces, toda la inversión del Estado en esta materia se canalizaba a través de sus instituciones y organismos en el complejo de CyT. Esta misma característica es, a partir de la década del 90´, vista como una desventaja de la institucionalidad existente. A partir de la Ley 23.877, el Estado argentino inaugura una nueva estrategia de incentivo mediante la cual su participación se reduce a financiar y colaborar económicamente con las empresas que innoven o se modernicen (Aristimuño y Aguiar, 2015). La creación del FONTAR en 1992 y de la ANPCYT en 1996 con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) terminó de sellar esta transformación (Aguiar et al., 2015; Aristimuño et al., 2018).El objetivo general de la ponencia es reflexionar sobre el significado e impacto de dicho viraje. Esto implica dos objetivos específicos distintos: en primer lugar, un estudio sobre las condiciones de gestación de esta transformación. En particular nos interesa abordar los argumentos de las corrientes teóricas que lo impulsaron y los equilibrios políticos que lo permitieron. En segundo lugar, aprovechando el cumplimiento de tres décadas desde la sanción de la Ley 23.877, nos interesa ofrecer una síntesis sobre los distintos estudios de impacto elaborados sobre los instrumentos financieros de apoyo a la innovación y el cambio tecnológico que fueron impulsados tras la sanción de dicha Ley. Finalmente, como resultado de este análisis comprensivo tanto de los fundamentos teóricos y políticos de la transformación, como de su impacto a lo largo de tres décadas de aplicación, esperamos extraer recomendaciones valiosas para direccionar la futura elaboración de políticas en el campo del cambio tecnológico y la innovación.La mesa temática escogida para la presentación de la ponencia es la 13 ?Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación para un desarrollo inclusivo y sustentable: ¿Qué modelos, abordajes, enfoques, evidencia y desafíos se plantean?? y su vinculación con la misma es directa. En línea con la mesa, en la ponencia buscaremos abordar los fundamentos teóricos y políticos del enfoque de incentivo a la innovación y el cambio tecnológico que se impuso en Argentina a partir de la década del 90´ y preguntarnos sobre las evidencias en su favor tras tres décadas desde su entrada en vigencia. Esto nos permitirá reflexionar sobre los desafíos que se plantean en el diseño de estas políticas a los fines de alcanzar una estrategia de desarrollo inclusivo y sustentable. La metodología que se utiliza para el primero de los objetivos específicos es centralmente cualitativa y consiste en el análisis de los procesos de construcción de agendas en las políticas de CyT mediante el relevamiento y sistematización de fuentes primarias y secundarias. En esta instancia, el análisis se concentra en la dimensión del diseño de las políticas, y no en su impacto. Dentro de los documentos primarios, se incluyen documentos oficiales de organismo de CTI, Leyes, decretos y entrevistas en profundidad a actores claves tanto de organismos del Estado, como de organismos internacionales (BID). Adicionalmente se estudian los principales conceptos teóricos que fundaron este viraje a políticas de incentivo financiero y carácter horizontal. El segundo objetivo, que atiene al estudio del impacto de dichas políticas a lo largo de las últimas tres décadas, se lleva adelante mediante la integración de más de una decena de estudios de tipo cuantitativo y cualitativo que buscaron establecer el impacto de estos instrumentos a lo largo del período analizado. En esta instancia el aporte estará en el esfuerzo de síntesis de las distintas perspectivas y conclusiones de los trabajos considerados y no en la provisión de elementos adicionales para el juicio de su impacto.Algunos de los trabajos que serán considerados para estudiar el impacto de las políticas de financiación de la innovación a través de recursos horizontales son: (Álvarez et al., 2010; Baruj et al., 2016; Castro y Jorrat, 2013; Chudnovsky et al., 2006; Cimoli et al., 2011; Fiorentin et al., 2020; Kohon, 2010; Lerena et al., 2017; López et al., 2010; Peirano, 2011; Pereira et al., 2016; Sanguinetti, 2005; Da Silva Catela et al., 2020; TOP-Crisol Proyectos Sociales, 2013). Sin embargo, la tarea de recopilación de estudios relevantes en la temática continúa y no se descarta la adición de nuevos estudios.La relevancia del estudio que se propone en esta ponencia al campo de los estudios de CTS+I es clara. La reflexión sobre las políticas de CTS+I han sido parte del campo desde su constitución con aportes clásicos como Sábato (1975; 1968), Herrera (1971) y Varsavsky (1969, 1972), entre otros. La ponencia invita a repasar las enseñanzas que nos han dejado las últimas tres décadas de política tecnológica e innovativa en Argentina y abrir una línea de discusión sobre la necesidad de revisarlas a los fines de alcanzar una estrategia de desarrollo inclusivo y sustentable.