La incorporación de energías renovables en el marco de la reforma eléctrica argentina: El caso del Programa de Energías Renovables en Mercados Rurales (PERMER)

Abstract

El nivel de acceso a la electricidad es considerado como un factor fundamental en los procesos de desarrollo socio-económico. En diferentes cumbres, protocolos y pactos internacionales se reconoce el acceso a este recurso como un requisito previo para la realización y goce de diversos derechos humanos.Algunos ejemplos que se pueden mencionar son el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración de Johannesburgo, Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Robadey y Biazatti, 2016) o los diecisiete objetivos para el desarrollo sostenible de Naciones Unidas.En consonancia con el acceso al suministro eléctrico, las energías renovables y las transiciones energéticas hacia fuentes limpias aparecen en la actualidad como sinónimo de inclusión y progreso, es decir, como estrategia de cambio necesaria para un futuro sustentable. Sin embargo, el cambio tecnológico y la incorporación de energías renovables por sí solos no alcanzan para generar una transformación sostenible, sino que es necesario a su vez el análisis de ladimensión histórica de los sistemas energéticos, que incluya los procesos políticos, económicos y sociales que operan en el desarrollo de éstos. En este sentido, el origen de las energías renovables en la Argentina tiene estrecha relación con los procesos de mercantilización energética. Los desarrollos de los primeros proyectos, hacia fines de los años noventa, se enmarcaron en un sistema eléctrico reformado, caracterizado por la noción de energía como bien de mercado. Hasta los años noventa el sistema eléctrico argentino estuvo dirigido casi completamente por el Estado a través de planificación centralizada y la gestión de empresas públicas. En los años cuarenta comenzó la preocupación estatal por el abastecimiento eléctrico, en consecuencia, se inició un proceso de organización del sistema, de creación de empresas, de extensión de redes de interconexión y de desarrollo de infraestructura. A su vez, el estado impulsó un proceso de aumento de la oferta de generación y de diversificación de la matriz, que era mayoritariamente térmica, a través de grandes obras para el aprovechamiento hidroeléctrico yel impulso a la energíanuclear. En este sentido, la energía era considerada un factor central para el crecimiento económico y el desarrollo social y, por ende, era necesaria la planificación y promoción por parte del Estado.De este modo, esta concepción de la energía como un bien estratégico se mantuvo hasta fines de los años ochenta. En el marco del avance mundial de las políticas neoliberales, en concordancia con un proceso de transformación general del Estado argentino, en 1992 se realizó la reforma eléctrica bajo la sanción de la ley 24.065.Enel contexto internacional se estaban produciendo la liberalización de los mercados energéticos y las reformas eléctricas. En particular, el sistema eléctrico inglés, que fue reformado en 1990, se constituyó como un ejemplo impulsado por organismos internacionales, en dondese argumentaba que las privatizaciones de las empresas públicas y la creación de mercadosgarantizarían la competencia entre privados que resultaría en servicios más eficientes. Este modelo fue adoptado por numerosos países,en el caso de Argentina tuvo una gran influencia en la planificación de la reforma, aunque con adecuaciones locales, dentro de éstas la más evidente fue la creación de un organismo encargado del despacho en el cual participarían todos los agentes del mercado, la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico (Cammesa). Es así que se dividió al sistema en tres instancias: generación, transporte y distribución. Se buscó con esto convertir al sistema en uno más eficiente a través de la creación de un mercado que fuera dinamizado por la libre competencia en la generación, para ello, se fragmentaron y privatizaron las empresas públicas (Bastos y Abdala, 1993). En sintonía con las ideas internacionales, la reforma argentina se enmarcó en una nueva manera de concebir la energía, ya no como un bien estratégico sino como uno de mercado. Al plantear a la energía de esta forma, el Estado se alejó de la planificación eléctrica, dejando esta actividad como resultado de la inversión privada. De esta forma, a partir del proceso de libre competencia y del desarrollo de la nueva tecnología de ciclos combinados, la ampliación de la oferta de generación dependió casi en su totalidad de la incorporación de centrales térmicas que funcionaban con gas natural, interrumpiendo el proceso de diversificación energética, iniciado en los años sesenta. Visto en perspectiva, se inició un proceso de consolidación de una matriz fosilizada (Furlan, 2014). A la vez, que el laxo control regulatorio permitió un proceso de oligopolización en la cadena energética en general (Azpiazu, 2002).Es en este contexto en donde se producen los primeros proyectos en energías renovables en Argentina. Como antecedentes, desde la década de los setenta existieron programas de investigación en energías renovables. En este sentido, en los años ochentadurante el gobierno de Alfonsín, se inauguraron los denominados centros regionales de investigación especializados en diferentes fuentes renovables, como eólica, solar, mini-hidráulica, etc. (Garrido, 2016).A su vez, es posible citar ejemplos de pequeños aprovechamientos hidroeléctricos en Misiones, los cuales comenzaron a desarrollarse en la década del ochenta por el gobierno provincial, que luego fueron transferidos a cooperativas eléctricas en la década del noventa. Por su parte, cabe destacar que la incorporación de energías renovables se intensificó en los años noventa. El proceso de abaratamiento de estas tecnologías y su utilización en diversos países del mundo lograron un aceleramiento de su difusión en nuestro país. Por estos años comenzaron a desarrollarse proyectos eólicos en Comodoro Rivadavia, Pico Truncado, entre otros ejemplos, los cuales fundamentalmente fueron llevados a cabo por cooperativas municipales. Asimismo, en 1998 se creó la primera legislación sobre la temática con la sanción de la ley 25.019, que declaraba de interés la generación con fuentes eólica y solar. En este contexto, también se desarrolló el programa el Permer (Proyecto de Energías Renovables en Mercados Rurales) que fue la principal política de promoción de energía solar, iniciado en 1999, cuyo diseño fue desarrollado a partir de un modelo universal de paquete cerrado, financiado y condicionado por un contrato de préstamo firmado por el Banco Mundial .En efecto, estos desarrollos fueron coincidentes con la reforma eléctrica de la década del noventa. En relación a lo señalado previamente, el presente trabajo plantea indagar acerca de distintos mecanismos para el desarrollo y funcionamiento de proyectos de energías renovables, analizando los vínculos con el mercado eléctrico mayorista, creado en la década del noventa. En este contexto cabe preguntarse si el desarrollo de las energías renovables siguió los preceptos neoliberales que concebían a la energía como un bien de mercado, en el cual era necesario fomentar la competitividad. En consecuencia, desde una perspectiva socio-técnica, en donde se entiende que las relaciones entre tecnología y sociedad son resultado de un proceso de co-construcción, se pretende analizar los vínculos entre políticas de promoción de energías renovables e incorporación de éstas y la lógica de funcionamiento de mercado eléctrico. Atendiendo a las dimensiones tecnológica, político-económica y legal-institucional, con este análisis se propone comprender los procesos de co-construcción de tecnologías, regulaciones, dinámicas económicas y prácticas sociales propios de estas transformaciones.