Enfrentados por el ambiente: incidencia de las coaliciones sociedad-estado en la protección de bosques nativos

Abstract

La sanción en 2007 de la Ley 26.331/07 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos o Ley de Bosques Nativos (de ahora en más LBN) fue resultado de la preocupación de actores estatales y sociales por el creciente desmonte de los bosques y la pérdida de los servicios ambientales por ellos provistos. Tres características distinguen a la LBN del conjunto de leyes de presupuestos mínimos, especialmente de aquellas sancionadas antes de 2007. En primer lugar, desde su instalación en la agenda pública en 2004, la protección legal de los bosques nativos fue epicentro de un amplio debate público entre una diversidad de actores sociales y estatales que, tanto en la arena nacional como en las arenas provinciales, defendían o resistían la regulación ambiental. Ese debate no se agotó en la formulación de la ley nacional sino que se extendió también (y aún perdura) en la formulación de las leyes provinciales complementarias y en la implementación de toda esa compleja legislación. En segundo lugar, como ninguna otra legislación ambiental, la LBN y su normativa reglamentaria incorporan instrumentos de gestión estipulados en la Ley General del Ambiente (N° 25.675/02) pero ausentes (o escasamente precisados) en las otras leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental. Entre ellos se destacan el ordenamiento territorial de los bosques nativos (OTBN), los mecanismos de participación obligatorios para la categorización de esos bosques y para la autorización de los permisos de desmontes por parte de las autoridades provinciales y un fondo especial para compensar a los propietarios de los bosques nativos por los servicios ambientales prestados por éstos. En tercer lugar, la política de protección de bosques implicó un complejo proceso de formulación normativa en el que la sanción de la norma nacional (LBN) fue sucedida por la formulación de leyes complementarias en todas las provincias (leyes de OTBN), las que debían ser luego acreditadas por la autoridad de aplicación nacional (la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable nacional, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable o MAyDS). Uno de los rasgos más destacados de ese complejo proceso de formulación normativa es que, en cumplimiento de lo establecido por la LBN, todas las provincias sancionaron sus leyes complementarias (por razones que presentaremos más adelante). El alto acatamiento normativo por parte de las provincias de una ley ambiental nacional y el hecho de que sus leyes fueran revisadas luego por el poder ejecutivo nacional hacen de la legislación sobre bosques nativos un caso inusual dentro del federalismo argentino.Frente a estas características salientes de la política de protección de bosques nativos, en este capítulo nos proponemos reconstruir el proceso de formulación e implementación de la legislación del sector entre 2004 y 2016, buscando responder dos preguntas de investigación: 1) ¿cómo se relacionan los actores sociales y estatales en torno a la protección de bosques nativos?, 2) ¿qué incidencia tiene esa relación en la formulación y en los resultados e impactos de la política de protección de bosques nativos.?En respuesta a la primera pregunta, argumentamos que, tanto en el nivel nacional como en el provincial, se configuran dos coaliciones sociedad-estado de características similares que confrontan en torno a los alcances de la protección de los bosques nativos . Esas coaliciones surgen del entrecruzamiento de conflictos distributivos concretos (entre los actores socioeconómicos que se benefician de la deforestación y quienes se oponen a ella y/o tienen en los bosques su sustento de vida) y la heterogeneidad de las agencias estatales (unas a favor de regular la conservación de los bosques nativos y otras opuestas a toda regulación o propensas a una regulación muy débil). Como resultado de ese entrecruzamiento, cada una de las coaliciones comprende un conjunto específico de actores sociales y estatales. Con algunas variaciones menores a lo largo del tiempo y del espacio, la coalición proteccionista reúne a organizaciones ambientalistas y de desarrollo locales y nacionales, comunidades indígenas y campesinas, secretarías ambientales, legisladores individuales, agencias nacionales de control y universidades y centros de investigación públicos, mientras que la coalición productivista comprende a grandes productores agropecuarios y madereros, entre otros grupos empresarios, y a las agencias ejecutivas y legisladores afines a esos intereses.Para responder a la segunda pregunta, es necesario distinguir entre el proceso de formulación de la política, sus resultados (la nueva normativa nacional y provincial) y su impacto. La confrontación de las dos coaliciones incide claramente en el proceso de formulación de la política en ambos niveles de gobierno y en sus resultados, pero el impacto de la nueva legislación es más ambiguo. La incidencia en el proceso de formulación se manifiesta en el fuerte debate del proyecto de ley nacional y en la presentación y debate de proyectos enfrentados en las provincias. En cuanto a los resultados de ese proceso, los contenidos de la LBN nacional responden ampliamente a la visión de la coalición proteccionista. Adicionalmente, nuestro análisis de la adecuación normativa de los OTBN provinciales a la LBN nacional muestra que, si bien solo una provincia cumplió con todos los criterios establecidos en la ley nacional, en promedio general esa adecuación normativa es moderadamente alta, razón por la cual afirmamos que los OTBN provinciales presentan, aunque con excepciones importantes, un perfil más proteccionista que productivista. Notamos que, en este punto, nuestro hallazgo difiere en parte de la lectura que hace la coalición proteccionista. Mientras la coalición productivista se manifiesta insatisfecha, de modo consistente, con la LBN nacional y con los OTBN provinciales, integrantes de la coalición proteccionista (especialmente, organizaciones sociales y universidades y centros de investigación) tienden a argumentar que los OTBN provinciales no respetan adecuadamente la LBN nacional y/o los gobiernos provinciales no aplican la legislación como corresponde. Para medir el impacto de la nueva legislación, tomamos como indicador la evolución de la deforestación a partir de la sanción de la LBN, considerando que, en definitiva, el objetivo último de la nueva legislación es detener la deforestación y conservar los bosques remanentes. Pero los datos sobre deforestación se prestan a una lectura ambigua. La deforestación continuó luego de la sanción de la LBN en 2007 y persistió hasta 2016 (últimos datos disponibles), aunque a tasas menores y decrecientes. Por lo tanto, la lectura de los datos y la determinación de la incidencia de las coaliciones en el impacto de la nueva política dependerán del cristal con que se mire. Quienes se centren en la continuidad de la deforestación considerarán que esa incidencia es nula o escasa. Quienes resalten que la tasa de deforestación (en el nivel agregado) fue descendiendo con los años podrán considerar que la incidencia es moderadamente positiva pero que aún falta para cumplir con los objetivos de la LBN.La discusión de la LBN y, de modo más general, de la política de protección de bosques nativos reviste relevancia tanto práctica como teórica. Desde el punto de vista práctico, los bosques nativos son considerados fundamentales por los servicios ambientales que brindan. Tal como ha sido colocado en el debate en torno a la nueva política, los bosques contribuyen, entre otras cosas, a la conservación de la biodiversidad, a la protección de los suelos y a la regulación y preservación de los recursos hídricos. Además, tienen la capacidad de absorber el dióxido de carbono (uno de los principales gases productores del cambio climático) y son hábitat, fuente de subsistencia y sustrato cultural de comunidades indígenas y campesinas. Desde el punto de vista teórico, el análisis de la política de protección de los bosques nativos nos permite echar nueva luz sobre el modo en que la interacción sociedad-estado y las relaciones nación-provincias se enlazan entre sí e inciden en una determinada política ambiental. En particular, nos permite mostrar que el concepto de coaliciones sociedad-estado resulta más útil que los clivajes estado-sociedad y nación-provincias para comprender cómo diversos actores sociales y estatales de distintos niveles de gobierno se entremezclan y confrontan en torno a la protección ambiental. El análisis realizado en este capítulo se basa en fuentes documentales y hemerográficas y en investigaciones sobre el tema (particularmente sobre los casos provinciales), así como en entrevistas y comunicaciones de los autores con personal de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS). Para determinar la evolución de la tasa de desmonte o deforestación , nos valemos de los datos elaborados por Unidad de Manejo del Sistema de Evaluación Forestal (UMSEF) de la SAyDS (hoy MAyDS).