Políticas públicas y gestión para la agricultura familiar en el área metropolitana de Buenos Aires: Problemas y desafíos

Abstract

Nuestro objetivo es, analizando resultados de varias investigaciones, aportar lineamientos y herramientas para una concepción integral de políticas públicas para la Agricultura Familiar (AF) del periurbano de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y así contribuir a optimizar estrategias de intervención que consideren el territorio como estructura activa de los procesos de desarrollo. Utilizamos metodología cualitativa con realización de trabajo de campo etnográfico en distintos territorios del Area Metropolitana de Buenos Aires y relevamos bibliografía sobre periurbanos, agricultura familiar, agricultura urbana y periurbana, e información secundaria estadística. Dadas las particularidades del territorio a analizar, las actividades agropecuarias se caracterizan por desarrollarse en estrecha relación con las áreas urbanas, lo que permite encuadrarlas dentro del concepto de agricultura periurbana, entendida ésta como un territorio de producción alimentaria de proximidad. El periurbano es un territorio estratégico para el desarrollo de sistemas de suministro de alimentos de proximidad. La expansión urbana de la ciudad produce serias amenazas para la producción agrícola, por lo cual urge centrarse en las necesidades de incorporar los problemas críticos de estas áreas en las políticas públicas. La problemática alimentaria es uno de los puntos esenciales que puede permitir instalar la cuestión rurubana en la agenda pública. Desde principios del año 2016, la derogación de normativas y la desaparición de programas y políticas públicas para la AF pone en riesgo las actividades de un sector que produce gran parte de los alimentos para el mercado más importante del país, y que en el primer semestre del año 2018 salió a la calle para alertar a la población sobre su situación crítica y el atentado contra la seguridad y soberanía alimentaria de toda la población. Los debates suscitados por estas nuevas normativas y políticas desalentadoras para la AF, así como la importancia estratégica de las temáticas abarcadas (destrucción y corrimiento de la frontera productiva, con el consecuente aumento del precio de alimentos y abandono de fincas por parte de agricultores, produciendo una baja en la producción de alimentos; presunta contaminación por el uso inadecuado de agroquímicos; retroceso en los derechos adquiridos por la AF), urgen lineamientos y herramientas que promuevan la visibilización y el posicionamiento de la AF periurbana como actor productivo en la matriz económica regional. Concibiendo al Estado como una forma de la práctica social y no por fuera de la sociedad, definimos las políticas públicas como tomas de posición de parte de alguien que habla en nombre del Estado, frente a una cuestión que ha sido problematizada socialmente. Es decir, cuestiones sociales que ingresan a la agenda estatal, respecto de las cuales tanto el estado como la sociedad van tomando posición en el intento de resolverlas. En Argentina, las actuales intervenciones estatales implementadas en el mundo rural, obedecen a una lógica distinta que la que las ordenaba unas décadas atrás, cuando eran concebidas como políticas agrarias. Hoy, en cambio, dichas intervenciones pueden pensarse como un tipo específico de política social, planteando modificaciones a nivel de la concepción de desarrollo y en la relación entre Estado y sociedad civil. Las políticas públicas están fuertemente condicionadas por las dificultades fiscales y la autolimitación financiera del Estado. El debate que fue otorgando distintos papeles al Estado y a los demás actores en los procesos agrarios globales, construyó modelos interpretativos de procesos sociales agrarios, de los cuales surgen recomendaciones de política agraria corporizados en determinadas modalidades de acción estatal en el agro. El modelo interpretativo de políticas diferenciales para el sector rural jerarquiza la participación de los actores sociales en el desarrollo agrario, planteando al mismo tiempo un rol activo del Estado. Lo destacable de este enfoque es que necesita reintroducir la acción social en las explicaciones, considerando que las estructuras pueden ser modificadas desde la acción política. Lo rural no es únicamente lo agrario, sino un espacio donde reside la población y se desarrollan actividades que trascienden la producción agropecuaria. Por eso son vitales los vínculos rural-urbanos y la promoción de actividades y servicios no agropecuarios relacionados con las particularidades y recursos de cada región o localidad. Hay que considerar esto para una política para el desarrollo con eje en lo productivo, para lograr la transformación económica, social e institucional de las áreas rurales. Esta política debe ser construida junto a los actores relevantes y articular lo local y lo global, vinculando cuatro dimensiones articuladas por lo productivo: humana y social; territorial; competitividad, tecnología e innovación (acceso a mercados dinámicos); reglas de juego institucionalizadas (sumar actores privados a estrategia incluyente de sectores económicos más débiles y vulnerables, promovida desde el Estado). El estudio del periurbano supone el abordaje de un complejo territorial que expresa una situación de interfaz entre dos tipos geográficos aparentemente bien diferenciados: el campo y la ciudad. De difícil definición conceptual y delimitación, se trata de un territorio en consolidación, bastante inestable en cuanto a la constitución de redes sociales, de una gran heterogeneidad en los usos del suelo. Constituye un "territorio de borde" sometido a procesos económicos relacionados con la valorización capitalista del espacio, como consecuencia de la incorporación real o potencial de nuevas tierras a la ciudad, donde pueden registrarse problemáticas sociales y ambientales agudas. La Agricultura Urbana y Periurbana (AUPU) se desarrolla generalmente como producción informal, compitiendo con otras actividades en uso de tierra, agua y mano de obra en el medio urbano. De allí que su sustentabilidad en el largo plazo, dependerá de sus posibilidades de integración, como un valor positivo en el proceso de planificación ambiental y gestión de los recursos urbanos. Un desafío clave es la formulación de normativas, políticas, estrategias y mecanismos de apoyo técnico, adecuados para la gestión sostenible de los sistemas agrícolas urbanos y periurbanos, incluyendo mecanismos de comercialización, así como criterios de inocuidad de alimentos. El periurbano bonaerense puede identificarse administrativa y políticamente con la denominada Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) que comprende treinta y nueve distritos de la provincia de Buenos Aires más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con la mayor aglomeración poblacional de la Argentina, de gran importancia económica, lugar de radicación de importantes polos industriales, comerciales y financieras, así como de desarrollo de actividades agropecuarias. Durante el s XX, el cinturón productivo de Bs As fue relocalizado y evolucionó productivamente en relación a fenómenos socioeconómicos complejos, analizados por diferentes autores: procesos de suburbanización acelerada en la metrópolis; evolución del mercado; transformaciones del sistema de comercialización; conflictos por el uso del suelo. Existen poco menos de 4.000 explotaciones agropecuarias, siendo unos 1.500 los productores hortícolas y florícolas. Respecto de tipos de productores, el 55 % de las explotaciones agropecuarias de RMBA son del tipo empresariales (trabajo asalariado como principal fuente de mano de obra; el propietario organiza y dirige la explotación) y ocupan el 87 % de la superficie destinada para la producción (hortícola, florícola y avícola), concentrándose mayormente en el Periurbano Sur. El 45% de los establecimientos son familiares (la familia toma decisiones, organiza y ejecuta la mayor parte de las tareas), ocupando el 13% de la superficie destinada a la producción. En tanto, la mayor parte de las Unidades de Producción de Autoconsumo (emprendimientos familiares, comunitarios e institucionales que desarrollan su actividad en pequeños espacios y comercializan excedentes en espacios locales), están localizadas en el territorio Urbano y un número considerable en los Territorios Periurbano Oeste y Sur. Uno de los procesos con mayor impacto ambiental y social en esta región rurubana en las últimas décadas, es el cambio de uso del suelo por avance de la urbanización que provoca el corrimiento de las actividades productivas agropecuarias del cinturón verde hacia áreas cada vez más distantes de la ciudad. Por ello, la conservación de actividades de la AUPU, así como de áreas verdes y naturales, adquieren una gran importancia en el ordenamiento territorial. En esta tarea, el Estado (entendido como estructura de gobierno central, federal, provincial, regional o local) tiene un rol indelegable, por su capacidad de operar sobre diversas escalas territoriales, tanto en materia de modificación de la legislación urbanística como en la implementación de planes, programas y proyectos, y por ser el representante del interés público. La AF es un actor significativo en la AUPU bonaerense. Este sujeto de políticas diferenciales, regionalmente se está construyendo como una categoría política para poder focalizar políticas públicas de desarrollo rural, por su acceso diferencial y asimétrico a la información, recursos y poder, de estos sujetos de la AF y los del agronegocio. No es únicamente agrícola, ya que involucra todas las actividades económicas llevadas en el medio rural (turismo, otros servicios, artesanías, agroindustria), contribuye con servicios ecosistémicos, en el poblamiento del territorio, la oferta diversa de alimentos tradicionales y protección de biodiversidad, cultura y soberanía alimentaria. La AF incluye tanto pequeños productores minifundistas, como diferentes estratos, de reproducción deficitaria, simple o ampliada. ¿Cómo se materializa esto en el contenido de las políticas diferenciales? Cualquier intervención que busque posicionar a este actor en el Sistema Agroalimentario, debe considerar que: i) la singular estrategia de la AF (minimizar riesgos, estabilizar rendimientos a largo plazo, diversificar y maximizar retornos) merece un desarrollo tecnológico específico, direccionado y situado y por tanto el conocimiento básico que lo sustente debe generarse, desde el punto de vista epistemológico y metodológico en ―la investigación-acción participativa‖, reconociendo que toda intervención constituye un acto ético-político; ii) como los AF son hoy mayoría y conviven en un mismo territorio con una minoría de agentes productivos que se integra exitosamente al comercio internacional gracias a la competitividad de sus productos, es clave, entender que la estrategia de la AF es parte de una relación dialéctica de persistencia y/o resistencia con las economías de enclave de un modelo agroexportador. Concluimos que en este periurbano se da una discusión por conservación de tierras productivas en el marco de, por un lado, el debate entre dos modelos: el agroexportador de alimentos (efectos negativos: contaminación ambiental; concentración económica; expulsión de pequeños productores, respondiendo a un modelo neoliberal); vs. agricultura familiar (rol fundamental de provisión de alimentos para el mercado interno); por otro lado, fenómenos de corrupción (que avalan implícita o explícitamente el avance de intereses inmobiliarios) y el aumento de la renta de tierra (que hace "inviable económicamente" la producción de alimentos); en tercer lugar, las características particulares de la agricultura familiar que permitirían superar el modelo de desarrollo rural actual. El sector de la AF puede constituir en este territorio rurubano, una oportunidad para el desarrollo de proyectos empresariales y sociales con impacto en el empleo local, así como la proximidad de las explotaciones agropecuarias a la ciudad puede ofrecer mejores posibilidades de abastecimiento para los mercados locales. Hay que visibilizar la AF como actor productivo para la matriz económica nacional y considerar al sector como sujeto de políticas productivas y no sólo sociales. La importante, compleja y con tantas aristas, cuestión alimentaria, es una cuestión de Estado: es innegable su rol en políticas que permitan el acceso de la totalidad de la población a los alimentos sanos, a precio justo, así como reconocer el ineludible el rol que cumple la AF como proveedor de alimentos sanos, de calidad, y en mercados de proximidad.