El enfoque del empleador de última instancia para el pleno empleo y la estabilidad de precios: Un análisis de su viabilidad económica a partir del caso argentino (2003-2015)

Abstract

La estrategia para luchar contra la pobreza en la Argentina durante la era kirchnerista se basó, a grandes rasgos, en dos ejes centrales. Por un lado, tuvo lugar una significativa expansión de la seguridad social. Por el otro, se implementaron políticas "keynesianas" de estímulo a la demanda agregada junto con políticas del lado de la oferta para capacitar a los trabajadores y, así, aumentar su empleabilidad. Entre 2003 y 2015, la pobreza se redujo casi a la mitad, y buena parte de estos resultados pueden ser atribuidos a la expansión de la seguridad social, junto a la indexación de los beneficios. Por su parte, la inclusión a través del mundo del trabajo también parece haber sido exitosa. La tasa de desempleo oficial alcanzó al 5,9 por ciento en el tercer trimestre de 2015, su nivel más bajo en casi tres décadas, en lo que constituiría una situación ?al menos- próxima a la ocupación plena.Esta tesis examina, en primer lugar (capítulo 2), si el aumento del empleo observado durante la era kirchnerista ha sido compartido a través de la población en edad laboral y encuentra que la expansión no parece haber sido suficiente para generar oportunidades de empleo entre los trabajadores de menor calificación, quienes típicamente se encuentran fuera de la fuerza laboral y, por lo tanto, no son contabilizados como oficialmente desempleados-. Entre 2003 y 2015, los mercados laborales en la economía argentina se basaron en un buffer stock "pequeño", de alrededor de 255 mil desempleados con educación secundaria completa (junto con los factores que determinan el flujo de trabajadores con secundaria completa hacia la fuerza laboral) para estabilizar salarios y, por ende, precios. De aquí la necesidad de aumentar el stock de trabajadores disponibles para el sector privado y, así, amortiguar los efectos del ciclo económico sobre el valor de la moneda.A partir de estos hallazgos preliminares, la tesis analiza (capítulo 3) la propuesta de colocar al Estado como Empleador de Última Instancia (en adelante ELR, por su sigla en inglés). Sintéticamente, el gobierno contrataría a todos aquellos que estén dispuestos a emplearse al salario del programa.En líneas generales, la literatura ha puesto en duda la viabilidad económica del programa. Las economías en desarrollo, periféricas, o pequeñas y abiertas, como la Argentina, tendrían limitaciones o restricciones que dificultarían o directamente impedirían la implementación de una garantía de empleo. En particular, el costo fiscal que implicaría el programa estaría más allá de las posibilidades de financiamiento del gobierno. Aún si se pudiera pagar o si se financiase mediante un déficit fiscal-, un programa ELR sería inflacionario, operando ya sea a través de la demanda, los costos y/o la restricción externa. Además, las actividades realizadas en el marco del programa no podrían considerarse genuinamente trabajo; y, se trataría de un esquema, al menos, difícil de administrar. Por otro lado, los beneficios de una garantía de empleo podrían lograrse a través de un Ingreso Ciudadano (IC), sin los impactos negativos ?en términos de la coerción a la participación laboral- impuestos por el ELR. El problema del financiamiento proviene de la ampliamente aceptada (y errónea) idea de que el dinero es un recurso escaso. Argumentamos (capítulo 3) que Argentina cuenta con su propia moneda inconvertible y, por lo tanto, puede comprar todo aquello denominado en pesos. Esto incluye, por supuesto, a los trabajadores involuntariamente desempleados.El riesgo inflacionario surge como consecuencia de no comprender la capacidad del estado para fijar exógenamente un precio. Argumentamos (capítulo 4) que, bajo un ELR, el pleno empleo no sólo no sería necesariamente inflacionario, sino que puede incluso utilizarse como una herramienta de control de la inflación. Lo que es más importante, el desempleo ya no podría usarse para estabilizar la tasa de inflación y la posición de cuenta corriente.Sostenemos (capítulo 5) que en una economía monetaria es necesario generar incentivos a la participación en la fuerza laboral o, lo que es lo mismo, mecanismos ?no solamente voluntarios- para que se produzcan los bienes y servicios que la moneda (el ingreso) pretende comprar. No obstante, a diferencia de muchos de los defensores del IC, sostenemos que ambas políticas son complementarias: una garantía de ingreso es necesaria para aquellos que no pueden o no deben trabajar.El análisis a nivel teórico es complementado con una estimación de los potenciales efectos económicos del ELR sobre la economía argentina (capítulo 6). Simulado dentro del ciclo económico histórico, se muestra que el ELR permitiría mantener (permanentemente) el pleno empleo, pagando un salario mínimo vital, sin comprometer significativamente el control del valor de la moneda. Además, el ELR impediría que la restricción del balance de pagos implique (como lo hace en la actualidad) la existencia de trabajadores involuntariamente desempleados.Incluso si estuviéramos de acuerdo en que la política ELR se puede pagar y puede utilizarse para controlar la inflación, habría todavía cuestiones no menores a ser abordadas vinculadas con la implementación del programa en la práctica. Como ilustra el Programa de Ingreso Social con Trabajo (capítulo 7), un ELR parcial, es posible diseñar el programa de modo que los trabajadores lleven a cabo actividades socialmente útiles, contribuyendo así a la ampliación del significado del trabajo.Entre 2003 y 2015, la Argentina ha avanzado decididamente en la garantía de un ingreso a los que no pueden o no deben trabajar. Un ELR, una alternativa de política a nuestro alcance, permitiría complementar estos avances, al asegurar el acceso a un ingreso a todas aquellas personas que así lo deseen a, al menos, vender su tiempo al gobierno.