Estado y desarrollo en Argentina : un abordaje de la estructura y la implicación estatal para el desarrollo industrial-pyme (2003-2015)

Abstract

La investigación se propuso analizar el “regreso” del Estado en la escena del desarrollo en los países latinoamericanos en medio de un persistente escenario capitalista global de raigambre neoliberal. Centrándose en la experiencia argentina reciente (2003-2015), el trabajo analiza la estructura y la implicación estatal en el ámbito industrial-pyme. Sistematiza los recursos institucionales que se pusieron en movimiento (financieros, humanos, organizativos) para dinamizar el desarrollo industrial, entendiendo a este como un proceso de transformación de la matriz productiva y de los actores dominantes. Este trabajo aborda al Estado, y a las políticas públicas que implementa, como un objeto disputado en un marco histórico y espacial amplio de hegemonía e intereses neoliberales. En ese carácter disputado se expresa la presencia de redes políticas y económicas globales que buscan deshabilitar y fragmentar las estructuras estatales y con ello el poder del Estado como actor estratégico para dinamizar el desarrollo industrial. La dinámica y trayectoria doméstica son importantes en su configuración, pero bajo la globalización los actores globales han ganado mayor influencia con el objetivo de ampliar la dinámica global de acumulación capitalista. Desde esta perspectiva, si bien el Estado condensa y estructura recursos (financieros, humanos, organizacionales) que resultan estratégicos para concretar el desarrollo industrial, la influencia de las dinámicas y actores globales se aprecia en la adopción de determinada la modalidad de implicación o posicionamiento estatal que configura esa estructuración. El análisis se propuso dos objetivos. Por un lado, uno de carácter teórico referido a analizar la estructura estatal y la implicación estatal en el desarrollo y la incidencia de las redes políticas globales. Como un área donde las reformas neoliberales afectaron con mayor profundidad, el ámbito industrial-pyme se presenta como una particular arena de política pública para estudiar el modo en que organismos internacionales tales como BM, BID, o PNUD, incidieron la modalidad de implicación y configuración estructural del Estado nacional. Por otro lado, como objetivo práctico referido al análisis empírico, se evalúa una de las experiencias neodesarrollistas latinoamericanas. Tomando la experiencia argentina como ejemplo, el período kirchnerista (2003-2015) (Néstor Kirchner y Cristina Fernández) fue un campo fértil para analizar las instancias estatales específicas, y buscar allí alguna explicación sobre la continuidad de ciertos rasgos heredados (concentrada, extranjerizada y centrada en los recursos naturales) que impidieron avances en materia de complejidad y densidad industrial y acentuaron las restricciones propias de la dinámica de desarrollo en los países periféricos. Desde el lente teórico planteado y frente a un regreso estatal que culminó resultando poco satisfactorio, ¿cuál fue la centralidad que asumió la el Ministerio de Industria para direccionar a los actores productivos industriales-pyme hacia dinámicas y sectores más avanzados y complejos? ¿cómo incidieron los organismos internacionales en su estructura o en alguno de sus componentes? Combinando una metodología cualitativa y cuantitativa en donde se analizaron fuentes documentales y se realizaron entrevistas a funcionarios y gestores estatales, la investigación se centró en examinar el Ministerio de Industria de la Nación creado en 2009, y los canales por los cuales los organismos internacionales incidieron en su configuración. El análisis giró en torno a la trayectoria del ministerio, sus competencias, su organización, los recursos financieros y humanos disponibles en sus secretarías, políticas y programas, así como en la implementación del Plan Estratégico Industrial 2020. Así mismo, se profundizó el análisis en dos programas pyme vinculados a organismos internacionales: el Programa de Acceso al Crédito y Competitividad (PACC) (BID), y el Programa Sistemas Productivos Locales (SPL) (PNUD). Los hallazgos de la investigación muestran que la jerarquización del ámbito industrial, no obstante constituirse en un acontecimiento institucional relevante, se presentó también como un proceso de ahuecamiento de competencias y recursos, lo que redundó en la ausencia de centralidad como instancia estratégica para el desarrollo industrial. Se observó la pérdida del control y coordinación de la gestión del comercio exterior en 2011, como un bajo nivel de financiamiento e incentivo al sector industrial, el cual tendió a reproducir la matriz sectorial y actoral preexistente. Además, fue el ministerio con menor cantidad de personal y un índice de contratación superior a otras instancias estatales. Al mismo tiempo, al focalizar en el ámbito pyme, se observó un proceso de fragmentación basado en la profundización de la modalidad de implicación por programas vinculada a los organismos internacionales, donde la implementación del Plan Estratégico Industrial 2020 en 2011 con su impronta de cadena de valor y con escasos recursos asignados, no introdujo cambios significativos.

The research proposed to analyse the "return" of the State in the development scene in Latin American countries amid a persistent global capitalist scenario with neoliberal roots. Focusing on the recent Argentine experience (2003-2015), the work analyses the structure and state involvement in the industrial-SME sector. It systematizes the institutional resources that were set in motion (financial, human, organizational) to boost industrial development, understanding this as a process of transformation of the productive matrix. This work to examine the State, and the public policies it implements, as an object contested within a broad historical and spatial framework of neoliberal hegemony and interests. Under this contested character is expressed the presence of global political and economic networks that seek to disable and fragment state structures and with it the power of the State as a strategic actor to boost industrial development. The dynamics and domestic trajectory are important in their configuration, but under globalization, global actors have gained greater influence to expand the global dynamics of capitalist accumulation. From this perspective, although the State condenses and structures resources (financial, human, organizational) that are strategic to achieve industrial development, the influence of global dynamics and actors can be seen in the adoption of certain modalities of state involvement or positioning. that configures that structuring. The analysis proposed two objectives. On the one hand, one of a theoretical nature referred to analyse the state structure and the state involvement in the development and incidence of global political networks. As an area where the neoliberal reforms affected in greater depth, the industrial-SME sector is presented as a public policy arena to study the way in which international organizations such as the World Bank, IDB, or UNDP, influenced the modality of involvement and configuration structural of the State. On the other hand, as a practical objective referred to the empirical analysis, one of the Latin American neo-developmental experiences is evaluated. Taking the Argentine experience as an example, the Kirchner period (2003-2015) (Néstor Kirchner and Cristina Fernández) was a fertile ground to analyse the specific state instances, and to find there some explanation about the continuity of certain inherited traits (concentrated, foreignized and focused on natural resources) that impeded progress in terms of complexity and industrial density and accentuated the constraints of the dynamics of development in peripheral countries. From this framework and in front of a state return that ended up being unsatisfactory, what was the centrality that the Ministry of Industry assumed to direct the productive industrial-SME actors towards more advanced and complex dynamics and sectors? How did international organizations influence its structure or any of its components? The research combining a qualitative and quantitative methodology in which documentary sources were analysed and interviews were conducted with officials and state managers. It focused on examining the Ministry of Industry of the Nation created in 2009, and the channels through which the international organizations had an impact on your configuration. The analysis focused on the ministry's trajectory, its competencies, its organization, the financial and human resources available in its secretariats, policies and programs, as well as the implementation of the Strategic Industrial Plan 2020. Likewise, the analysis was deepened in two SME programs linked to international organizations: Access to Credit and Competitiveness Program (ACCP) (DIB), and the Local Productive Systems Program (SPL) (UNDP). The research shows that the hierarchy of the industrial sphere, despite becoming a relevant institutional event, was also presented as a process of hollowing out competencies and resources, which resulted in the absence of centrality as a strategic instance for industrial development. The loss of control and coordination of foreign trade management was observed in 2011, as a low level of financing and incentive to the industrial sector, which tended to reproduce the pre-existing sector matrix. In addition, it was the ministry with the least amount of personnel and a hiring index superior to other state agencies. At the same time, by focusing on the SME area, a fragmentation process was observed based on the deepening of the program implication modality linked to international organizations. Here, the implementation of the Strategic Industrial Plan 2020 in 2011 with its chain value approach and with scarce resources allocated, did not introduce significant changes.