Política y participación ciudadana

Abstract

El libro forma parte de la Colección Análisis Social, dirigida por Ricardo Sidicaro en la Editorial Miño y Dávila. El propósito que se plantea la obra es reflexionar sobre la relación que se establece entre las autoridades estatales y los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires a partir de la implementación de diversos programas basados en la participación promovida por el Estado. A partir de ello se pretende dar cuenta de las transformaciones operadas en el vínculo Estado-sociedad en el ámbito urbano desde el momento de la autonomización de la ciudad, establecida en 1996. En la Ciudad de Buenos Aires este tipo de participación la hemos observado en tres programas estatales implementados por distintas secretarías porteñas en vinculación con los distintos Centros de Gestión y Participación (CGP). Estos son el Presupuesto Participativo (PP), el Programa de Prevención del Delito (PPD) y el Programa de Diseño Participativo del Paisaje (PDPP). Estas iniciativas se sustentan en la idea de “descentralizar” y fomentar la “participación ciudadana” en las políticas de gestión estatales del presupuesto, la seguridad y los espacios verdes públicos respectivamente. La lógica común que los engloba y las diferentes temáticas a las que refieren hicieron factible y enriquecedora la comparación entre ellas. El estudio se realizó en tres zonas diferentes de la ciudad a través de la elección de tres CGPs (situados respectivamente en el norte, centro y sur) que refieren a diferentes sectores socioeconómicos predominantes. Hemos realizado observaciones en las reuniones semanales llevadas a cabo por cada uno de los programas analizados. Esta información fue complementada con análisis de documentos y con la realización de entrevistas a autoridades estatales de los distintos niveles del gobierno (secretarios, subsecretarios, directores de los programas analizados, directores de los CGPs, coordinadores de los programas analizados en el ámbito de los CGPs) y a participantes de los mismos. En total, se realizaron 50 entrevistas. El libro está dividido en cinco capítulos. En el primer capítulo presentamos los conceptos que guían nuestro análisis empírico. En una primera parte describimos la relación existente entre la cuestión de ciudadanía, conformada por la cuestión política y la cuestión social, y el desarrollo de la autoridad estatal, conformada por las dimensiones representativa y gubernamental. En una segunda parte, analizamos cómo las diferentes formas de resolución de la cuestión de ciudadanía (que denominamos estrategia de ciudadanía) fueron variando a lo largo del tiempo. Nos interesa mostrar particularmente que si hasta mediados de los ‘70 las estrategias de ciudadanía supusieron una progresiva “autorización” de la autoridad estatal a partir del doble proceso de estatalización de las autoridades representativas y gubernamentales, desde entonces comienza a establecerse un camino inverso, marcado por un fuerte cuestionamiento de la figura de la autoridad estatal. En este marco cobrarán relevancia los discursos que apuntan a la descentralización y al fomento de la participación ciudadana en el ámbito urbano. En el segundo capítulo nos concentramos en analizar la forma en que la cuestión de ciudadanía se presenta en la Ciudad de Buenos Aires, luego de la autonomía conseguida en 1996, y en cómo los programas que se sustentan en la participación promovida por el Estado surgen para dar solución a los problemas que se presentan a partir de esta nueva situación. Comenzamos por examinar el proceso de autonomización de la ciudad. Luego analizamos la forma en que la participación es presentada en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires como una forma de complementar, sin sustituir, las bases del gobierno representativo. Por último, nos concentramos en la descripción de los diferentes procesos que conduce a la implementación de los programas analizados en este libro, mostrando que en todos ello es posible rastrear un interés por generar respuestas a lo que se percibe como una crisis de representación política y de eficiencia técnica del Estado, y por resolver preocupaciones inherentes a la constitución de la autoridad estatal y de un “buen ciudadano”. En el tercer capítulo analizamos las consecuencias que tiene el desarrollo de programas sustentados en la participación promovida por el Estado, para el vínculo que establecen las autoridades estatales, en su dimensión gubernamental con los participantes. Partimos de analizar cómo se construye la idea según la cual la incorporación de la participación promovida por el Estado aparecería con el objetivo de regenerar este vínculo y de recuperar la eficiencia de las acciones gubernamentales. Luego describimos el complejo relacional que se genera a partir de la incorporación de la participación promovida por el Estado y mostramos que quienes coordinan los procesos no tienen capacidad de decisión y, por lo tanto, quedan a merced de otras agencias gubernamentales. Es esta situación la que hace que aparezca el miedo a que se produzca un efecto bumerang, es decir que el resultado de los procesos sea el contrario al buscado. Frente a ello, planteamos que los programas se mantienen en el tiempo porque a este efecto bumerang se opone la idea de la desmitificación del gobierno, que parte de lo que denominamos el mito del distanciamiento e intenta derribarlo construyendo un mito alternativo. El mito del distanciamiento funda como natural la idea según la cual la ineficiencia estatal debía ser explicada por la “distancia” creciente de las autoridades respecto de los ciudadanos. Sin embargo, el análisis relacional muestra que aún generando una “cercanía” entre autoridades estatales y ciudadanos, no se establece necesariamente un “Estado eficiente”, puesto que esto no depende únicamente de su acción sino de un entramado relacional que no manejan. Esto nos permite plantear que al mismo nivel de la búsqueda de nuevas herramientas tendientes a generar eficiencia estatal se encontraba el deseo de desmontar el vínculo mítico que une “ineficiencia” con “lejanía” entre autoridades estatales y ciudadanos. En el cuarto capítulo, nos concentramos en analizar el vínculo que se establece entre participación y representación. El objetivo es reflexionar sobre las consecuencias que conlleva la puesta en funcionamiento de los programas que se basan en la participación promovida por el Estado para la construcción del vínculo que se establece entre las autoridades estatales en lo relativo a su dimensión representativa y los participantes. Comenzamos por hacer referencia a la “crisis de nacimiento” de las autoridades representativas a nivel urbano en la ciudad de Bueno Aires. Esto se debe a que ellas surgen, justamente, como consecuencia de una crisis de representación y deben lidiar con ella desde su comienzo. Mostramos cómo, en este contexto, surge la idea de que la “participación ciudadana” podría constituirse en un complemento de la representación que permita resolver la situación de fragilidad de las autoridades estatales. En respuesta a esta visión nos ocupamos de mostrar que la relación entre representación y participación difícilmente pueda ser asimilada a una complementariedad y nos concentramos en analizar cómo se expresan estas contradicciones a partir de la implementación de los programas estatales analizados en este libro. Planteamos que se expresa una paradoja que afecta la dimensión representativa de la autoridad estatal: la inclusión de la participación no sólo no conduce a una revalorización del vínculo de la representación institucional sino que, por el contrario, construye un espacio en el que emerge un nuevo tipo de representación, que llamaremos representación participativa, que se enfrenta a ésta. Esta paradoja es saldada a partir de la puesta en juego de lo que denominamos el juego del doble reconocimiento. Éste estará constituido por dos procesos: uno, vinculado con el reconocimiento entre las autoridades estatales y los representantes participativos; otro, relacionado con el reconocimiento de los representantes participativos y los participantes. Estos dos procesos forman parte de un juego simultáneo: los participantes reconocen a los representantes participativos porque éstos son reconocidos a su vez por las autoridades en tanto figuras que encarnan la representación institucional. En el quinto capítulo analizamos cómo las tensiones descriptas en los dos capítulos anteriores son interpretadas por los actores involucrados como consecuencias de una falencia propia de la novedad que supone la inclusión de la participación en las políticas públicas. Describimos cómo la desconfianza se constituye como el origen y el sostén de vínculo entre las autoridades estatales y los ciudadanos. Luego, afirmamos que ésta no puede ser pensada como la consecuencia no deseada, o el desvío de una forma ideal de funcionamiento de los programas. Por el contrario, ella constituye el supuesto sobre los que se edifican estas iniciativas. La relación que se establece entre autoridades estatales y participantes está atravesada por una tendencia de confrontación y una de integración. Para mantener un equilibrio los programas desarrollan un rol pedagógico, tendiente a modificar las conductas tanto a autoridades estatales como a participantes a partir de un proceso de “aprendizaje”. Por un lado, se interpela a que las autoridades estatales, para coordinar a los participantes, deben despojarse de su saber “experto”. Por el otro, se plantea que los vecinos deben acceder a un conocimiento técnico que les posibilite reflexionar en un nivel similar al de los funcionarios. A partir de ello planteamos que esta idea de “aprendizaje” no debe ser interpretada como un objetivo u horizonte temporal al que se apunta sino como un modo de articulación de relaciones que posibilita la existencia misma de los programas y la emergencia de lo que denominaremos el gobierno de la desconfianza.